能人政治与公共规则： 业主自治何以迈向两个极端？——以上海市Y小区和S小区的比较研究为例

作者简介

张兰：复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士研究生，研究方向：基层治理、比较政治。

刘建军：复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、政治学系主任，研究方向：古代中国政治制度、比较政治制度、基层政权与社会治理、城市政治学。

文章结构

一、研究问题的提出

二、文献综述 

（一）民主建设论

（二）维权抗争论

（三）社区结构论

（四）精英政治论

三、案例分析

（一）制度供给的初始差异：能人团队与公共规则

（二）可信承诺与维权行动：开发商的历史遗留问题

（三）社区赋能与相互监督：修建智能小区的 “成”与“败”

四、案例分析：业主自治的类型划分、制衡因素与策略选择

（一）从“失序”到“共生”：业主自治的四种类型

1.互嵌共生

2.脱嵌分离

3.脱嵌偏轨

4.脱嵌失序

（二）能人政治与公共规则：业主自治的制衡因素

（三）“弱者的武器”与“强者的工具”：业主自治的策略选择

五、结论

摘要

在社区社会主义与房权社会并存的城市社区中，以党建为代表的政治逻辑与以利益为导向的经济逻辑共同存在。那么，业委会的运作遵循什么逻辑？哪些因素制约了业主自治的走向？本文以长期追踪的上海市Y小区和S小区为例，发现两个小区面临相似的物理环境和正式化资源，但社区治理中的业委会自治却逐渐产生了分化，最终形成截然不同的结果。遵循密尔求异法中的最大相似原则，本文认为社区精英互动、业委会与物业的关系两个维度构成了业主自治的四种类型：互嵌共生、脱嵌分离、脱嵌偏轨、脱嵌失序。本文发现，党建在基层的嵌入促使社区能人利用公共规则实现了业主自治，因此党建引领下的能人政治与公共规则成为制衡业主自治的重要因素，并以此丰富奥斯特罗姆的自主治理理论。而公共规则的设计与运用促使社区精英在居民自治的过程中形成不同的策略选择，或成为业委会能人团队的“强者的工具”，或成为业主维权的“弱者的武器”。

一、研究问题的提出

无论是社区治理理论研究，还是社区治理实践，都存在一个核心的逻辑争论：城市社区治理究竟是以政治逻辑为主导还是以经济逻辑为主导？正如新教伦理包含着资本主义精神，中国的儒教伦理也包含着浓重的社会主义精神，单位中国和计划经济时代与基层社会关联的是单位社会主义（Unit Socialism），社区中国与市场经济时代则是社区社会主义（Community Socialism）的浓缩。与西方所熟知的市民社会、私人领域、自治性的公共领域、第三域等概念不同，社区社会主义认为社区并非是国家之外的私人领域，更非是完全封闭或绝对自治的社区空间，新单位主义和关联主义便是社区治理原则的体现。党建引领是中国城市社区治理的基本特征，社区党组织或基层党组织作为社区社会主义的领导核心，充当了社区资源的争取者、串联者、整合者、开发者和分配者，避免了个人和行业性系统对社区资源的分割。因此，以政治逻辑为主导的党建引领，正是中国城市社区区别于西方城市社区的根本差异所在。中国共产党的生命力和合法性来自社会的认同，但同时，政党也引领和塑造着社会。可以说，政党与社会的互动体现在两个方面：一方面，是基于组织体系建设、强调覆盖面的纵向“建党”，另一方面，则是联结不同主体和组织、强调质量和功能的“党建”。

 美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主罗伯特·卢卡斯（Robert E.Lucas, Jr.）认为，经济学最重要的问题是“为什么有的国家富有而有的国家贫穷？”道格拉斯·诺思（Douglass C.North）认为，统治国家的人会在福利最大化目标的范围内促成和界定有效率的产权。他在《经济史中的结构与变迁》中指出，“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论……产权的本质是一种排他性的权利，离开产权，人们很难对国家做出有效的分析。”在中国基层的社会治理中，房权是业主权利的本源。2007年通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中，第六章第七十条明确规定“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”《物权法》的出台标志着房权社会的生产与积累。“业主”和“业主委员会”便是房权社会下的产物。然而，不同社区中的业主自治情况千差万别，在代表业主提供公共服务的同时，有些业委会也形成了纷繁复杂的派系斗争，极大地侵害了业主的利益。正如业主抗争事件所揭示的那样，以亚当·斯密推崇的“理性人假设”为先导的经济逻辑，催生了业主群体的诞生，但同时也损害了业主的权益，因此在业委会的管理与居民自治中，似乎存在一种“业主悖论”：以房权为代表的产权赋予了业主排他性的权利促进社区治理，但同样基于“委托-代理”逻辑的业委会自治却由于利益纠纷而产生了断裂，致使社区陷入无序之中。

本文的研究问题是，在社区社会主义与房权社会并存的城市社区中，业委会的运作遵循什么逻辑？哪些因素制约了业主自治的走向？业主自治为何会迈向两个极端？进一步地，政治逻辑和经济逻辑在社区中的互动会呈现何种样态？本文以上海市P区Q居委会同时管辖的Y小区和S小区为例，在最大相似的原则下，通过对社区长期动态性的调研和追踪，以最大相似原则的求异法思路探寻背后的因果机制。

二、文献综述

探析城市社区中业委会运作的逻辑，必须先厘清社区中的核心参与主体：居民委员会、物业公司和业主委员会，这是城市社区运作的“三驾马车”，分别代表了国家、市场和社会的力量。居民委员会是居民自治的组织，但早熟社会在改革开放形成的现代化冲击之下，使得居委会成为国家治理城市基层社会的力量，成为大一统体制下的管理末梢。因此，“街道办事处—居委会—网格—邻里/楼组—单元”成为社区治理的基本架构。在社区治理的政治逻辑中，“街道党工委—社区党委—党支部—党小组—党员”是社区党建引领的一般组织体系，并以区域化党建、楼宇党建、网格党建、商圈党建、产业集群党建等形式，联结、整合不同的主体和组织。社区治理的经济逻辑则体现在业主自治中。“委托-代理”关系源自经济学中信息不对称之下的激励问题，近些年来被广泛应用于国家治理中的科层官僚制研究。本文的“委托-代理”关系有两层含义：一是业主将部分权利委托给业主中的积极分子，由他们共同组成业主委员会；二是业主委员会在获得业主的代理权后，与物业服务企业、居委会等社区参与主体之间进行协商与合作。由于在社区治理的实践中，业主授权组建业委会和业委会获得代理权进行协商是不可割裂的，可以说是研究对象的“一体两面”，有业委会却无法替业主维权，可以称之为“业委会功能的缺失”， 而只有积极分子作为民意代表进行协商也是缺乏组织合法性的表现，无法将其机械地分割开来。因此，本文认为，社区中的“委托-代理”应包含“授权”和“代理”双重含义。

那么，社区治理中的政治逻辑与经济逻辑如何互动？为何有的业委会能推动社区治理水平的提升，而有的业委会却频频爆发冲突？业委会运作的逻辑究竟是什么？本文对既有研究中有关业委会的研究进行了梳理，按照其功能可以划分为两个流派：“维权抗争”与“治理建设”，但在实践中，业主维权的同时也在推动基层治理的发展，因此这样的划分过于简单粗暴。在此基础上，本文按照“结构-能动”的整体脉络对社区中的业委会研究重新梳理。 

（一）民主建设论

最早对业委会进行研究的一批学者关注业委会自身的成立，认为这代表着公民社会的发育。费梅苹、夏建中等人认为城市业主维权代表了中国市民社会中间阶层的社会运动，是中国城市公民社会的雏形或先声。张紧跟和庄文嘉认为，业主维权是公民权建构的过程，业委会通过寻求人大代表、专家学者、政府官员、媒体的帮助，以非正式政治维护业主权益。业委会的成立不只推动了公民社会的发展，这一流派后续的学者将目光切入基层民主。桂勇、韦朝烈、张雪霖等人认为，民主选举业委会在促进城市居民的自我组织和培养公民权益意识方面起到一定作用，是推进城市基层民主政治的启蒙学堂，并对业主竞选业委会的动机进行研究。但基层民主的建设往往与抗争相伴，以业委会为代表在基层形成的社会资本既可以推动治理，也容易导致维权和维稳的对立，由此形成维权抗争派。

（二）维权抗争论

学界关于业主维权的理论视角源自社会运动。管兵、吴晓林、刘伟等学者对业主维权运动的原因和困境进行了研究，他们认为政策滞后和结构失衡催生了维权运动，但政府的维稳压力和业委会非持续性的维权力量，使得业委会维权陷入机会困境、风险困境、组织困境和制度困境等多重困境。刘子曦和张振指出，由于业主大会和业委会法律地位上的实质性缺失，使得业委会在管理社区公共财政、签署物业管理合同等方面不具有合法性。此外，不同的学者对业主维权的属性也进行了划分。陈文按照业主维权动机，将业主维权划分为经济权益性维权、自治权利性维权和政治权利性维权。黄卫平和陈家喜则根据博弈双方的关系，划分为合作型业主维权、技术型业主维权和对抗型业主维权。但越来越多的实证调研发现，业委会在社区治理中的运转实践和其作为维权组织的制度设定之间存在悖离，异质化和碎片化的社会结构使得业委会悬浮于社区之上，因此只研究业委会维权的性质和过程是不够的，还应该从社区的中观视角入手，从社区权力结构来分析业委会。

（三）社区结构论

居委会、业委会和物业是社区治理中的“三驾马车”，与社区积极分子、志愿者、社会组织等共同构成了社区的治理主体。刘娅和管兵等学者对业委会在社区权力结构中的合法性与自治性进行研究，他们认为业委会比居委会具有更强的自治性，业委会的外部合法性是与物业公司、政府互动的基础，内部合法性则是保持业委会持续运转和成功维权的关键。陈鹏、朱喜群、孙荣等人认为业委会职能的发挥，是居委会、物业和业委会等城市社区多元治理主体之间的共治，是国家、市场和社会的力量博弈。社区虽然是一个小的场域，但其中的治理互动蕴含着城市和国家的权力运作。谢岳等人认为，国家基础权力的作用来自权力在城市空间的制度性扩展，社区业主的自我管理便是利用市场机制使得城市中产阶层建立起政治认同，从而与国家建立特定的政治联系。庄文嘉和黄晓星还从国家策略和权力的角度入手，认为国家基层政府在不同阶段有不同的策略性行为，但作为业主的抗争者在建构抗争话语和策略时不得不向国家靠拢，也就是说，国家支配性的政治话语和国家赋权的一元性制度安排规制了抗争行动。这种宏大的叙事为理解社区业主维权提供了坐标系，但无法洞悉业主维权的因果机制。张磊通过对北京市部分小区的考察研究，指出“维权骨干和积极分子的领导、业委会的建立、业委会的有效动员、适当的策略和业主丰富的资源”是业主成功维权的核心因素。经过分析可以发现，这些因素指向了社区精英。

（四）精英政治论

在上述结构性视角分析不足的情况下，我们将目光转向能动者的要素，即社区精英在社区治理中扮演的重要角色。石发勇、何艳玲等人通过对社区精英的研究，发现社区精英与一般行动者、居民之间一旦对关系网络过度利用，便可能会加剧少数既得利益的业主精英排斥大众，从“伙伴”逐步过渡到“对立者”“熟悉的陌生人”，从而形成“准派系政治”。盛智明和郭圣莉等人对社区精英进行进一步研究，并提出“强人政治”的概念，他们认为强人治理在业主自治中是不可避免的逻辑结果：一方面，他们凭借卡里斯玛型权威构建强有力的领导者形象，另一方面社区强人也通过个人能力、人脉资源、互动技巧和行动策略有效满足业主的基本需求。对社区精英的研究不止于此，孙小逸和黄荣贵根据权利内容和权利性质将社区精英的权利意识进行类型学划分。但目前关于社区精英的研究忽略了其与其他社区治理主体的互动，即便是在居委会与物业、居委会与业主委员会等的互动中，也忽略了社区精英内部的异质性，即究竟是哪些主体在真正制约着社区精英的行为？这些主体和社区精英内部的整合与分化又是怎样的关系？

无论是基于经济逻辑的社会运动，还是基于政治逻辑的政治过程与民主建设，都只是社区治理的某个面向。在这二重逻辑的交汇中，单一的结构性或能动性视角亦无法剖析社区治理中政治与经济互动的因果链条。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson）曾将公共选择理论应用于集体行动领域，提出规模和选择性激励对集体行动的影响。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）通过对公共池塘的研究提出制度供给、可信承诺和相互监督是自主治理的三大难题。奥尔森的理论为国家介入和干预集体选择提供了正当性说明，奥斯特罗姆的研究则强调民众自主克服集体行动困境的能力。但无论是公共产品还是公共池塘资源的研究，双方并没有揭示公共事务治理要素的产生过程。从这个角度出发，本文以奥斯特罗姆的自主治理理论为对话对象，试图以社区研究为载体，补充自主治理要素的前端生成过程，即制度供给、可信承诺和相互监督三种困境如何克服？在何种条件下可以形成有效的自主治理？ 

因此，本文综合“结构-能动”因素，在批判地吸收民主建设、集体行动、社区结构的情况下，从社区精英和居委会、物业、业委会“三驾马车”的互动关系入手，探讨业委会运作的逻辑和影响因素，揭示背后的因果机制，并在理论上丰富和拓展奥斯特罗姆的自主治理理论。

三、案例分析

本文源自2019年10月至2021年8月近两年的田野调查，调研对象是上海市P区C街道Q居委会下辖的Y和S两个小区，参与观察的场所和空间主要包括：街道、居委会、物业公司、业委会社区广场、宣传栏、小区公共空间、小区门口等。访谈对象主要包括居委会成员、物业公司管理人员、业委会成员、社区积极分子、小区业主、小区志愿者、街道和区一级相关管理人员。本文所采取的研究方法是基于最大相似原则的求异法，以探析业委会运作的逻辑。密尔从方法论的角度总结了因果归纳的基本逻辑，并在实验的逻辑中将“求异法”自称为“最完善”的方法。正是因为案例发生的基本条件在多个方面存在相似，因此唯一变化的变量便构成了解释结果差异的原因。正是在这一思路下，可以发现Y和S两个小区在案例的选择上构成了最大相似案例：首先是物理环境极为相似，如表1所示。具体来说，Y小区和S小区分别于2003年和2002年建成，均为中高档住宅小区。在地理位置上，两个小区隔马路C相对而立，且均为临近地铁口的高档商品房小区。在配套设施上，两个小区的规划设计和生活环境优良，周边的基础设施齐全且几乎一致。从居住人口来看，住在两个小区的居民整体素质较高。

除了物理环境极为相似，S小区和Y小区同被Q居委会管辖，无论是在市、区还是街道层面，两个小区获得同样的资金支持、制度供给和行政压力。也就是说，两个小区面临相似的物理环境和正式化资源，在案例的比较中可以有效地控制变量。同时，笔者也发现该居委会成员流动性极大。据调研得知，上上届居委会的书记于2019年3月底辞职，其他4位居委会成员2名辞职、2名调动，因此居委会在一段时间内人员空缺较大。随后居委会调入了一个挂职的书记，但该书记刚来不久便被抽调 负责“苏河贯通”工程。现任的居委会书记G于2019年10月从宝钢集团辞职，通过选聘和考试后被任命为新一届的书记，也正是上海居民口中俗称的 “宝钢干部”。时任居委会副书记L于2019年3月调入Q居委会。L是一名社区工作者，自从2017年2月底入职后，她平均每年都新调任一个居委会。整体来看，L具有相对丰富的社区管理经验。据居委会书记G介绍： 

“2020年4月，L因病休假半年，随后在2020年10月由街道任命再次调离Q居委会前往其他居委会工作，Q居委会副书记一职暂且空缺。”（访谈编码：SP20210720CQG）

同样面临流动性较大、对社区介入程度较低的居委会，Y小区业主委员会自2008年成立第一届后，虽然经历过数次换届，但他们连选连任，在居民当中获得了非常高的声誉和威望，十几年来业委会班子始终是原班人马。S小区截至目前经历了四届业委会：第一届业委会任期结束后没有一位成员有意愿留任竞选下一届业委会班子。不仅如此，经过选举投票选出第二届业委会成员后，他们任期未满便全体辞职。第三届业委会成员经选举后不久便被全体业主罢免。自2017年这届业委会被罢免后，业委会班子一直处于空缺状态。直到2020年1月新冠肺炎疫情突发，S小区才成立第四届业主委员会。

那么，在非正式约束中，为什么在物理环境和正式化资源如此相似的情况下，两个小区的业委会自治却呈现如此大的分化呢？在这样一个类似自然实验的场域里，本文将两个小区的业委会运作过程进行了关键节点的划分，以揭示业委会自主治理的动态过程。如图1所示，Y小区和S小区在社区治理发展的动态过程中逐步产生分化，并导向两个截然不同的结局。

上述关键节点的选取与划分正是依据奥斯特罗姆提出的关于自主治理的制度条件、可信承诺和互相监督三个难题进行的，如图2所示。

（一）制度供给的初始差异：能人团队与公共规则

Y小区的业主委员会经历了两个阶段。第一个阶段是2003-2007年由物业托管进行前期介入；第二个阶段则是2008年至今，业主选举产生业主委员会。Y小区的业委会自第一届成立起，便连选连任。Y小区业委会共计7名成员，这7名成员身份多元，包括曾任上海市某区某局局长的退休干部（下称“W先生”）、某检察院处长、某国企董事长、某房产公司办公室主任、在社会上颇有声誉的画家、某媒体工会主席、某开发商大堂主任。据物业公司J经理反映： 

“2008年在选完业委会成员的当天，物业代表、居委会成员便和业委会班子召开了闭门会议，内部推选了业委会主任和副主任。”（访谈编码：SP20200115CQYJ）

W先生反映： 

“当选为业委会主任后，我当即和业委会班子立下了三条规矩：第一，业委会成员不得收取任何津贴和报酬；第二，业委会班子不得开支办公用品，所有的笔、本等办公费用需要自己承担；第三，所有业委会成员不得干预物业公司内部决策的事情，遇到困难向物业求助即可。”（访谈编码：SP20191209CQYW）

业主竞选业委会的动机可以归纳为五种：谋利型参与、志愿型参与、尝鲜型参与、动员型参与和泄愤型参与。根据多年的调研经历，业委会由于直接管理小区的巨额住房维修基金和公共收益基金，往往会吸引很多业主竞选。此外，业委会还有一些隐性福利。W先生由于自身具备的知识、经验和能力，在业委会成员的管理上以经验优势和行动智慧取胜，通过公共规则的制定避免了业委会内部的利益之争和居民对业委会固有的偏见。与此相对的是，S小区在选举成立第一任业委会时，并没有职业经验如此互补且具有“社区能人”特质的社区领袖，在业委会管理期间也没有制定公共规则。因此，是否拥有能人团队和公共规则成为两个小区业委会自治分化的制度起点。

（二）可信承诺与维权行动：开发商的历史遗留问题 

内地成立业委会是向香港地区社区治理学习的产物。因此，多数小区的物业管理经历了两个阶段：物业托管阶段和物业管理阶段。在物业托管阶段，由于没有业委会，在房屋正式投入使用前，开发商和物业公司自行签订物业管理合同，此时身为消费者的业主大多处于一种被动接受的状况。他们对物业管理的内容和标准没有任何选择权，很多开发商会寻找和自己同属于一个利益共同体的物业公司来管理相关事宜，此时的业主大多处于原子化的状态。上海市在20世纪90年代有很多街道和居委会在建设上存在“空白点”，一些街道和居委会刚刚成立而无法发挥应有的作用，因此社区治理主体的力量产生失衡，开发商和物业公司在小区管理中占据了垄断地位。 

在调研中，笔者发现Y小区的业委会和物业多数情况下配合良好。即便有业主不清楚二者的职能，业委会和物业也会互相协商和帮助，而不是踢皮球躲避业主的诉求。但这样的配合并非一蹴而就。在Y小区的物业托管阶段，开发商和物业的合作仍遗留了较大问题。据业主反映，在售房期间，开发商曾承诺要在小区内修建露天游泳池，这个承诺迟迟未兑现。然而物业公司的J经理却全然不知，和开发商沟通后才搞清楚事情的来龙去脉：为了售房宣传的需要，售房处私自向业主承诺小区内将修建游泳池，事后被开发商发现虚假承诺便及时改正了说法。但这个期间仍然有一百份宣传页流传出去，这才造成了物业的不知情和业主的权益被侵害。业委会得知此事后，询问了公安部门、房管部门、公共卫生部门和规划处，发现露天游泳池在规划设计上存在诸多不合理之处：由于楼栋之间距离较近，因此一旦有高空坠物便可能会危及游泳池内业主的安全，也会带来相关的卫生管理问题。业委会考察后便提出了修建游泳池顶篷，但有业主反映下雨天顶篷滴水的声音会产生噪音，干扰低层住户的正常生活。在召开多次业主代表大会后，业主之间经过协商并没有在小区中修建露天泳池，而是在原规划处进行了新的景观设计。

同样，S小区也面临着开发商的遗留问题，但S小区业委会和物业、居民协商未果，在滚雪球的效应下直接导致了业委会自治的破裂。开发商在出售S小区的商品房时，曾许诺要建立一个公用的会所中心，但这个会所在小区居民入住后并没有动工，因此引发了业主的不满。和Y小区的情况类似，同样是业委会和物业沟通解决开发商的历史遗留问题，但S小区的业委会和开发商沟通不畅，并未给出一个可以让居民信服的理由。因此引发了居民对业委会的不信任，认为业委会“不作为”，没有尽到业委会应尽的职责。这为业委会与居民关系的破裂埋下了隐患，在第一届业委会任期结束的时候，这个隐患还处于潜伏期。直到使用补偿款进行小区公共基础设施建设的时候，矛盾进一步爆发，在舆论的压力下第二届业委会成员全体辞职。由此可见，Y小区的社区精英利用自己广阔的人脉资源和丰厚的社会资本，为小区问题的解决增加了筹码。Y小区的业委会以居民的需求为导向，经过多方论证和求助而不是秉承维稳和应付业主的思路，以恰当的工作方法赢得了居民的认同和支持。相反，S小区的业委会由于缺乏能人及团队，并未制定合理有效的公共规则，缺乏管理经验，增加了居民和业委会的隔阂。

（三）社区赋能与相互监督：修建智能小区的“成”与“败” 

上海市由于城市规划修建地铁T号线，将占用Y小区和S小区周边的部分公共空间，因此分别给了两个小区一笔补偿款。由于占用S小区的空间较多，因此S小区的补偿款比Y小区多出一百多万元。 

Y小区业委会主任W先生在和街道的交流会议上，率先提出要修建“智慧社区”的构想，得到了街道的肯定，因此在街道和派出所的全程参与下，由Y小区业委会、物业、智慧社区建设单位和街道等四方共同协商出台了修建方案。智慧小区在修建过程中遭到了一些业主的反对，但在开展多轮居民代表大会听取居民意见后，由业委会牵头将智慧社区修建方案再三调整，最终经过业主大会投票表决，以89.2%的业主支持率高票通过修建方案。具体出资部分由街道分摊7%，小区共建单位资助36%，物业公司总部资助10%，剩下的部分由业委会和居民承担。改造后的智慧小区有门禁识别、智能烟感、燃气监测、老人腕表定位提醒、互联网服务、生活缴费等多种功能。W先生讲述了修建智慧社区的动因、经历的挫折和解决方案：

“我们小区居委会、业委会、物业三驾马车配合得一直都很好，现在小区里老人比较多，但是公共设备又比较陈旧，所以我们想借助科技的力量改善小区环境。但其实我们在修建智慧小区的过程中也遇到了很多困难。本来我们安装的全部是无线设备，但后来考虑到一些老年人的手机信号不太好，加上一些边缘角落信号比较差，所以我们就把无线全部撤掉重新安装了有线。我们做工作一定要认真细致，尤其是花了维修基金这么一大笔钱，如果负责人没有责任感，不够专业，那肯定是会出问题的，我们应该尽量做到让大家百分百满意，尤其是不能积压和留下矛盾。”（访谈编码：SP20191210CQYW）

同样打算修建智慧社区的S小区，却有完全不同的经历。与Y小区相比具有优势的是，S小区由于地铁修建工程获得一笔数目不小的赔偿款，其金额高于Y小区。在修建智能社区时，S小区打算首先在小区内全部安装摄像头，可以和公安系统直接对接便于管理，因此便公开招标建设该项目。但后来工程结束后有居民提出质疑：为什么路对面的Y小区花的钱比我们少，但是Y小区建好了整个智慧社区，S小区却只安装了摄像头？居委会副书记L说：

“好像当时S小区业委会给的理由是摄像头安装的密度高。但是听居民反映，业委会的细节没处理好，因为居民收到的意见是不统一的，所以居民们情绪就更大了。”（访谈编码：SP20191231CQL） 

S小区业主C和业主P说： 

“我们有个业主是会计，对查账很在行，他一眼就能看出业委会的那帮人在搞猫腻，比如虚构支出、一鱼三吃之类的。”（访谈编码：SP20191014CQSC） 

“业委会班子经常和物业掺和在一起搞联合工程，他们经济上肯定有问题。说不定中间发生了什么我们不知道的事情呢。”（访谈编码：SP20191120CQSP） 

因此在舆论的发酵下，业主们开始联合起来进行查账，由此便引发了第二届业委会的全体辞 职。关于为什么同样的资金使用却产生了如此大的差异，Y小区业委会主任W先生说： 

“我们修建智慧社区分为很多个项目，因此预算一定要做好，工作进度也要熟悉。我们找了专业人士来负责监控设备的对接，也有专门的财务负责把所有的账目都搞得清清楚楚。对面小区花了一百多万都没有弄好，我们只花了三四十万就弄好了，所以这些工作一定要懂行，有责任心。”（访谈编码：SP20200110CQYW） 

正是在这样的背景下，S小区开始筹备第三届业委会，而之前组织业主联合查账的社区领袖自然而然地当选为新一届业委会成员。新当选的业委会主任是一名会计，专门负责查账事宜。据居民们反映，由于这届业委会“被推上前台”，因此他们在工作方式上小题大做，抓着一些事情处处针对居民，似乎给人以“拿着鸡毛当令箭”之感。而业主们也感觉业委会对资金公开使用的透明度不够，于是自己组织了小团体，再次联合起来将这一届业委会告上法庭，通过法律途径将第三届业委会成员罢免。新一届的业委会在很长一段时间缺失。S小区的基础设施老化严重，S小区物业公司工作人员K说： 

“物业费本来就不高，这帮人（业主）还经常不缴物业费，我们怎么提供服务？更何况，他们小区物业合同都要到期了，接下来怎么弄都不知道呢。”（访谈编码SP20191211CQSK） 

S小区的物业合同即将到期，加之居民缴纳的物业费较低，因此物业公司没有对基础设施进行修缮。至此，S小区无法满足居民的日常生活需求，而小区中的老旧设备也对居民的健康和安全造成了威胁。

四、案例分析：业主自治的类型划分、制衡因素与策略选择

由于Y小区和S小区面临相似的物理环境和正式化资源，甚至在社区发展与建设之中也遇到了相似的问题、困境与规划，在社区研究中可谓是不可多得的、接近于自然实验形成的“最大相似案例”，因此在案例比较中可以有效地控制变量。本文的自变量是物业与业委会的组织互动关系和社区精英的整合关系。依据奥斯特罗姆的自主治理理论进行关键节点的分析后，本文从社区精英互动及业委会与物业的关系两个维度进行了业主自治的类型学划分，探讨业委会运作的逻辑，并从制衡因素和策略选择展开深入分析，探讨业委会运作的逻辑。值得注意的是，由于两个小区都属Q居委会管辖，且居委会由于成员流动性大，无法承担业委会与物业沟通的桥梁角色或实现有效介入，即行政的相对“缺位”。因此这里的“组织互动”指的是业委会与物业公司之间的组织互动关系。“非正式约束”是社区治理中依靠非正式或约定俗成的力量形成的传统规范、习俗惯例、公共规则等。本文所采取的社区精英的概念，即学界的一般定义：在权力、文化、财富、社会地位等方面的资源优于普通居民，因此社区精英既包括基层政权的代理人、参与社区工作的人，也包括社区积极分子和志愿者等。

（一）从“失序”到“共生”：业主自治的四种类型 

如表2所示，精英内部的异质性互动与业委会 和物业的关系相叠加产生了不同的影响。

1.互嵌共生 

“嵌入”和“脱嵌”源自卡尔·波兰尼（Karl Polanyi），他认为经济应嵌入社会中。这里引用“互嵌共生”的概念是指精英与组织之间的关系实现了良好的嵌入。在Y小区中，业委会内部以W先生带头形成职业互补的能人团队，与物业进行良好的沟通与协调，不仅解决了开发商遗留的露天游泳池的问题，更和街道、物业、共建企业合作完成了智慧社区的建设。更重要的是，Y小区物业公司中的党员也被吸纳进Y小区议事层的党支部中，便于沟通与合作。因此，在精英充分整合、物业和业委会实现充分合作的情况下，正是由于党建引领的作用使得Y小区实现了互嵌共生型社区建设，不仅满足了业主的日常物权需求，还为社区提供了一流的社区公共物品。 

2.脱嵌分离 

波兰尼所讲的“脱嵌”即经济与社会脱离，属于彼此独立的系统。这里引用“脱嵌”意指精英互动或组织关系中出现了割裂，无法实现有机合作。本文类型学划分中的“脱嵌分离”是指业委会内部的精英针对居民提出的开发商遗留问题已经产生了分化，彼此意见无法统一、相互对立，工作不配合。虽然业委会和物业公司之间依然保持沟通与协作，但第一届业委会的内部分离和“无为”也为物业与业委会的关系破裂埋下了隐患。在本研究的案例中，同样面临开发商遗留问题，业委会和物业公司同样处于合作状态，共同应对居民的质疑。Y小区有效解决了居民的问题，但S小区业委会内部针对公用会所遗留问题的解决方案已经产生了精英分化，无法向居民给出满意的答复。此时居民与业委会的“委托-代理”关系已经出现了分裂，即脱嵌分离。

3.脱嵌偏轨

S小区制度设计中初始组织并未构建合理的分工，且未进行有序的过程管理。不仅如此，从第二届业委会开始，物业公司由于车位不足和自身利益等问题，试图干扰业委会选举，甚至殴打业委会主任。加之业委会在使用小区的赔偿款安装摄像头时资金管理不当，花费巨款但没有完成智能小区的修建工程，因此引发了居民的抗议和不满。尤其是公共基金的使用问题涉及每个居民的切身利益，业主们便联合起来，在舆论的压力下，全体业委会成员辞职。也就是说，业委会和物业两个组织已经偏离了其基本轨道，通过不正当的方式干预彼此，最终导致居民联合起来维权，业委会全体辞职，因此该阶段是“脱嵌分离”中矛盾进一步激化和显现的阶段，即“脱嵌偏轨”。 

4.脱嵌失序 

在S小区中，自第二届业委会起，物业公司由于利益原因持续干预业委会选举，因此物业和业委会仍处于冲突阶段。经过前两个阶段，虽然第三届业委会成员由维权运动的领袖顺利当选，但业委会内部在后期也出现了分化。尤其是以第三届业委会主任为首的业委会处处针对居民，其不当的管理方式不仅引发了与其他业委会成员的冲突，更是激怒了S小区的业主。随后，业主中诞生了新的社区领袖，并将第三届业委会班子全部告上法庭，最终通过法律途径将其罢免。因此，该阶段的S小区呈现治理失序之态，业委会班子依然空缺，且小区公共基础设施也迅速老化尚待维修。第三届业委会不仅没有解决遗存的问题，反而由于工作方式不当导致精英分化、组织冲突不断，致使冲突进一步爆发，业主只能通过法律维权的途径罢免业委会。因此，这个阶段S小区的矛盾从潜藏、显现到进一步激化，最终导致了社区的“脱嵌失序”。

通过上述讨论，对社区治理中的“三驾马车”而言，在居委会无法提供“桥梁”作用且实现有效介入的情况下，如果业委会和物业公司保持合作关系，并且精英之间实现有效的互动，那么良好的业委会自治便具备了可能性。进一步地，本文发现实现互嵌共生的根本因素是党建引领，即党员身份的彰显与党组织在基层的嵌入推动了精英整合与组织合作。在党建缺位的情况下，更容易实现精英分化与组织冲突，业委会的自治过程也从“脱嵌分离”到“脱嵌偏轨”，最终走向“脱嵌失序”，如图3所示。

（二）能人政治与公共规则：业主自治的制衡因素 

以上界定了业主自治的四种类型，那么究竟是什么因素影响了业主自治？“互嵌共生”类型的业委会自治何以形成？由于社区精英与组织之间的互动通常涉及外部环境的压力、精英的主观意愿、精英和居民之间的利益纠葛以及可实现诉求的渠道，因此本文从意图、能力和利益三个方面对社区精英与组织互动的制衡因素进行分析。

第一，从意图来看，在物业托管向业委会自主管理的过渡阶段，Y小区和S小区第一届业委会成员都经历了组织动员和自主报名的过程，通过民主选举投票而当选。Y小区的业委会主任是退休干部，以党员的身份组建班子并进行团队管理，主要依赖于党员的责任感和“为人民服务”的公共精神。S小区在业委会筹备之初，便是“赶鸭子上架”。因此从业委会成员的选举意图来看，两个小区便存在差异。此外，S小区由于第二届业委会在使用补偿款进行基础设施建设时对资金管理不当，致使居民形成舆论压力被迫辞职。在第三届业委会选举中，维权运动的领袖自然而然地当选成为第三届业委会主任。在两个小区业委会两次换届的过程中，Y小区业委会主任基于“服务社区”的主观意图继续参选，而S小区业委会主任基于维权运动的主观意图参选，导致两个小区业委会的运作进一步产生分化。但这种意图究竟能否产生业委会自治差异的实质结果，仍需从不同业委会主任的能力入手。 

第二，从能力来看，Y小区业委会主任W先生曾担任上海市某区某局局长职务，以老党员的身份进行团队管理，在上任第一天便立下了以“三条规矩”为代表的公共规则，因此无论是组织能力、管理能力还是社会资源都处于优势。此外，Y小区的业委会成员以老党员W先生为首，形成了“社区能人”式的领袖和职能互补的能人团队。而S小区在第一届业委会期间并未处理好开发商和物业遗留的公用会所问题，因此引发居民对业委会的不信任，在后续业委会的建立和筹备中便引发了“蝴蝶效应”。尤其是第三届业委会主任由于工作方式不当，更是被业主们通过法律途径罢免。无论是意图还是能力，单一因素无法导致业委会自治的实现。因此，本文认为，在“意图+能力”的双重影响下，“能人政治+公共规则”成为影响业主自治的重要因素，而“党建引领”则是驱动社区能人运用公共规则实现业主自治的催化剂。 

值得注意的是，政府的退休干部虽然拥有丰富的管理经验，但成为业委会主任后不一定能管理好小区，因为基层的琐碎事务管理与一定区域或机关内的管理存在较大差异。而只有公共规则却缺乏带头人的小区，其规则最终也只会成为一纸空文，无人遵循。这便是“社区之问”或“社区迷思”——为什么一个市长在任时能管好一个城市，退休后担任业委会主任却不能管好一个社区？ 

在Y小区的案例中，业委会主任W先生不仅以党员的身份服务居民，更是以议事层的支部组织建设为平台与物业公司进行合作，有效地实现了能人政治与公共规则的契合，打破了彼此之间的隔阂，实现资源整合。反观S小区的业委会和物业管理，“党建引领”几乎接近于“缺位”状态，既缺乏作为党员的公共服务精神，也缺乏基层党组织的有效嵌入，而居委会的党建引领功能由于班子频繁调动效能较差。也就是说，党员身份的展示、党员责任感的彰显和党在基层的组织化使得党建嵌入社区治理中，从而引导社区自治良性发展。因此，当党建引领嵌入基层中，社区能人在公共规则的约束下方可实现有效的业主自治。 

第三，从利益的角度来看，业委会自治的过程涉及三方利益，分别是物业公司的利益、业委会成员的利益和居民的利益。Y小区的物业公司为国有企业，物业管理、物业服务和资金运转都较为规范，并且物业公司的成员以党员的身份参与社区议事层的支部建设。S小区的物业公司为民营企业，在市场经济的波动环境下，两个小区提供的物业服务质量差异逐步暴露。以物业费为例，Y小区在党支部的主导下召开了四场座谈会，最终将物业费从每月2元/平方米调整到每月2.85元/平方米，并和物业公司沟通保证物业费五年内不会涨价且物业服务有所改善。事实证明，在Y小区党支部的引导和协调中，业委会和物业配合良好，即便调高了40%的物业费，Y小区的物业费收缴率从2003年至今一直为100%。反观S小区，虽然目前的物业费为每月1.95元/平方米，但根据居民反映，电梯的钢缆已经出现问题，基础设施亟待维修，物业服务较差。物业公司则认为物业费太低无法提供相应服务。加之业委会被罢免后，S小区三年内没有选举，物业公司的合同也已经到期，部分居民提出反对原物业公司继续运营。因此，物业管理服务对居民和物业公司都是“烫手山芋”。影响居民利益的不只是物业费，还有社区公共基金的使用。S小区第二届业委会正是在赔偿款和社区维修基金使用不当的情况下，遭到居民质疑而被迫全体辞职。相反，Y小区在使用公共基金和修建智能小区的时候多次召开座谈会听取群众的意见，并利用党建平台实现社会资源最大程度的整合，因此，Y小区在街道、小区共建单位、物业公司总部多方资助的情况下，动用社区公共维修基金，加上居民的筹款，建成了智能小区。除了物业公司和居民的利益，业委会成员的利益也至关重要。Y小区业委会在建立后制定公共规则，与“隐性福利”划清界限，并由业委会委员个人承担各自的办公费用。而S小区在开发商的遗留问题上没有给出明确、合理且满意的答复，第二届业委会对于公共资金的使用更是使得“私”与“公”的边界不清晰。因此，社区能人和公共规则的缺乏，使得小区深陷多方的利益纠葛中，逐渐走向了社区治理失序。 

综上，本文认为在非正式约束中，能人政治和公共规则是制衡业主自治的重要因素，而党建引领则是驱动社区能人运用公共规则实现业主自治的重要条件。无论是缺乏社区能人，还是公共规则，都无法应对奥斯特罗姆所说的制度条件、可信承诺和互相监督困境，尤其是党建引领的缺失，会促使业委会、物业和居民之间彼此牵制，互相制衡，从脱嵌分离走向脱嵌偏轨，最终形成了脱嵌失序。

（三）“弱者的武器”与“强者的工具”：业主自治的策略选择 

通过介绍社区精英与组织互动的四种类型及制衡因素，本文基本厘清了两个小区业委会自治过程的差异。那么两个小区的社区精英在解决历史遗留问题，与居民互动、建设小区的过程中，业委会为什么会形成不同的策略选择呢？

经过上述讨论和分析，Y小区和S小区在面临相似的物理环境和正式资源的情况下，在业委会建立制度起点，面对开发商遗留的公共空间问题和修建智能社区上出现了分化，导致业委会自治产生了差异。按照求异法最大相似原则的思路，两个小区在业委会建立的阶段便产生了分化。党建在基层的嵌入水平是导致两个小区产生差异的根本因素，而公共规则的制定和运用则促使两个小区的社区精英形成了不同的策略选择。 

对Y小区而言，业委会成立后第一时间制定了业委会的管理规则、服务居民及与外界合作的公共规则，利用党建平台进行资源整合。团队的管理方式与规则意识为他们建立了社区能人领导下的功能性团队，在居民当中形成了权威，不仅规避了居民、物业和业委会成员之间的利益纠纷，更是在三方利益发生冲突之时，利用党建的力量通过合理的程序协调多方意见，进行多轮谈判，最终实现共生治理。公共规则为他们切断与物业的利益链条，并避免了潜在的居民纠纷。也就是说，公共规则在党建引领下满足了Y小区的居民需求，也成为协调社区矛盾纠纷与建设小区的重要因素，即“强者的工具”。

而S小区在业委会建立之初尚未形成公共规则，规则的缺失使得业委会一步步深陷与物业公司和居民的利益纠葛中。从最初的开发商遗留公用会所问题，到小区补偿款的使用不当，再到智能小区的修建失败，公共规则的缺失使得小区逐渐走向无序治理，党建因素的缺位促使社区秩序更加混乱。但在这个过程中，正是因为公共规则的缺失，使得S小区的居民联合起来，多次向代表自己利益的业委会提出质疑，并依靠舆论推动第二届业委会全体辞职，通过法律途径罢免第三届业委会。因此，对于居民而言，公共规则的缺失，使得居民对业委会产生信任危机，并利用舆论和法律的力量进行维权运动。正是公共规则的缺失，才使得居民有充分的合法性来利用舆论和法律途径维护自身权益。换言之，公共规则的缺失反而成了弱者维护自身权益的武器。

五、结论

在社区社会主义与房权社会并存的城市社区中，业委会运作的逻辑是什么？哪些因素制约了业主自治的走向？业主自治何以迈向极端？如图4所示，本文以上海市P区Q居委会同时管辖的两个物理环境和正式化资源相似的小区，以三个相同的情景作为关键节点实现对照，通过社区精英的异质性互动与组织关系两个维度为标准将业主自治划分为互嵌共生型、脱嵌分离型、脱嵌偏轨型和脱嵌失序型四个类型。如果党建引领可以有效地嵌入基层，当社区精英实现资源整合、业委会与物业相互合作之时，那么业委会便可以调动资源实现良好的居民自治。而一旦业委会与物业公司产生冲突或社区精英之间形成分化，在党建力量的缺位下，社区中的业委会运作将导致脱嵌分离、脱嵌偏轨，最终走向社区的脱嵌失序。

进一步来讲，在非正式约束中，社区能人和公共规则共同构成了影响不同小区业主自治的因素。党建因素的缺位，致使社区不同参与主体深陷利益纠葛的泥潭之中，共同导致了业委会自治过程产生分化，促使社区从脱嵌分离转向脱嵌偏轨，最后演变为社区的脱嵌失序。更进一步，公共规则的设计与运用促使社区精英在与组织互动的过程中形成不同的策略选择：当社区能人在党建嵌入中较好地运用公共规则之时，公共规则便成了业委会能人团队“强者的工具”，巩固社区能力和发展，而党建因素和社区能人缺位的情况下，公共规则的缺失便成为业主们的“弱者的武器”，维护自身权益并摧毁社区秩序。在这个过程中，可以发现以利益为导向的经济逻辑逐步在S小区中催生社区失序，而以政治逻辑为导向的党建引领逐步矫正了利益催生的纠纷与冲突，最终实现了政治逻辑对经济逻辑的吸纳。居委会的频繁调动和治理能力不足，促使行政约束的缺失，两个小区主要依靠社区精英及业委会和物业两个组织的运转，因此符合奥斯特罗姆的自主治理原则。通过分析L小区和S小区的自主治理过程，发现两个小区在面对制度供给、可信承诺和互相监督的困境下产生了差异。究其原因，正是因为业委会建立初始阶段公共规则的建立与否导致了制度供给的差异，而业委会的能人团队是否组建和社区精英的监督与否分别构成了承诺是否可信与监督是否有效的差异，进而影响业主自主治理的成败。 

在党建引领下，无论是作为业委会主任的党员服务精神，还是物业公司在社区议事层的党员身份嵌入，都使得党建作为一个平台联动多方主体、实现资源整合，因此Y小区的社区能人可以利用公共规则实现良好的自主治理。正如罗伯特·埃里克森（Robert C.Ellickson）所提出的，“规范是权利的根本来源”。社区治理不同于国家高层治理，从根本上来说是公约化、礼俗化的治理空间，对礼治的需求远远超过了法治，而社区依靠公约表现出的礼治是法治和德治在社区治理中的汇聚。在党建引领下，社区能人和公共规则的结合便凝结了德治和法治，从中形成的礼治社区逐步推动业主自治。

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文章来源：《甘肃行政学院学报》2021年第6期

编辑：胡翔凤

校对：牛坤在

审核：光涵